Phát Hành Trái Phiếu Chính Phủ, Hiệu Quả Tái Cơ Cấu Nợ Công

Theo thông lệ quốc tế, TPCP đóng hai vai trò cơ bản: Thứ nhất, TPCP là công cụ nợ để huy động vốn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước (NSNN), trả nợ gốc đến hạn, cơ cấu lại nợ Chính phủ; Thứ hai, việc phát hành TPCP thường xuyên hỗ trợ phát triển thị trường vốn trong nước, tạo lãi suất chuẩn để các công cụ nợ khác trên thị trường tham chiếu.

Thực hiện chủ trương về cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững tại Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị, thời gian qua KBNN đã nỗ lực cải tiến công tác tổ chức phát hành TPCP, quản lý danh mục nợ TPCP góp phần cùng ngành Tài chính thực hiện thắng lợi chủ trương cơ cấu lại ngân sách nhà nước, nợ công và hoàn thành nhiệm vụ tài chính - ngân sách được Quốc hội và Chính phủ giao.

Trên cơ sở các Nghị định Nghị định 95/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 của Chính phủ quy định về phát hành, đăng ký, lưu ký, niêm yết và giao dịch công cụ nợ của Chính phủ trên thị trường chứng khoán hướng dẫn Luật Quản lý nợ công năm 2017, Bộ Tài chính đã triển khai xây dựng và ban hành hệ thống các Thông tư hướng dẫn thực hiện nghiệp vụ phát hành, thanh toán công cụ nợ của Chính phủ và nghiệp vụ tái cơ cấu nợ, tạo khung pháp lý hoàn chỉnh để thực hiện phát hành TPCP và tái cơ cấu nợ.

Các quy trình nghiệp vụ phát hành TPCP của KBNN đã liên tục được cải tiến hướng theo các thông lệ tốt trên thị trường quốc tế, cho phép KBNN tổ chức phát hành TPCP theo quy trình chuẩn, minh bạch, đơn giản, tiết kiệm và hiệu quả.

Kết quả công tác phát hành TPCP

Hỗ trợ quản lý NSNN hiệu quả: Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 9/11/2016 của Quốc hội về kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm giai đoạn 2016-2020 đặt ra chủ trương “tăng tỷ trọng nợ vay trong nước, giảm dần tỷ trong vay nước ngoài” để giảm rủi ro thị trường, rủi ro tỷ giá đối với nợ vay. Hiện nay, nguồn hỗ trợ chính thức ODA cho Việt Nam đang giảm dần và kết thúc khi Việt Nam được Ngân hàng Thế giới (WB) đưa ra khỏi nước kém phát triển từ tháng 7/2017.

Đảng và Nhà nước chủ trương phát triển kinh tế xã hội chủ yếu dựa vào nguồn lực trong nước. Do đó, thời gian qua, tỷ trọng vay trong nước của Chính phủ bằng trái phiếu trong tổng mức vay của NSNN hàng năm tăng liên tục. Khối lượng TPCP phát hành tại thị trường trong nước đã đáp ứng nhu cầu vốn vay bù đắp bội chi NSNN, đầu tư các công trình trọng điểm quốc gia và để trả nợ gốc theo dự toán Quốc hội giao. Điều này phù hợp với chủ trương của Quốc hội trong thực hiện tái cơ cấu NSNN và nợ công.

Tăng hiệu quả quản lý và sử dụng vốn thông qua kéo dài thời gian vay nợ: Phần lớn các công trình trọng điểm quốc gia yêu cầu vốn đầu tư dài hạn, phù hợp với thời gian đầu tư và thu hồi vốn. Trước đây, TPCP do KBNN phát hành thường có kỳ hạn ngắn.

Từ năm 2014 trở về trước, với kỳ hạn vay hàng năm bình quân khoảng 2-3 năm, NSNN thường xuyên phải vay đảo nợ để trả các khoản vay trước đó dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tư không cao. Từ năm 2015, thực hiện chủ trương của Quốc hội về phát hành trái phiếu kỳ hạn dài, KBNN chủ yếu phát hành loại trái phiếu có kỳ hạn từ 5 năm trở lên.

Điều này giúp cải thiện kỳ hạn của cả danh mục trái phiếu, tăng hiệu quả sử dụng vốn đồng thời giảm áp lực trả nợ đối với NSNN. Nếu như năm 2012, thời hạn sử dụng vốn TPCP bình quân ở mức 3 năm, trong đó hơn 20% khối lượng phải hoàn trả ngay năm sau (do chủ yếu là tín phiếu Kho bạc) thì đến nay, thời hạn bình quân của TPCP phát hành tăng lên khoảng 12-13 năm, nâng kỳ hạn còn lại bình quân của danh mục nợ TPCP lên mức trên 7 năm, không còn áp lực trong việc NSNN phải hoàn trả vốn ngay trong các năm kế tiếp.

Các chỉ tiêu về kỳ hạn phát hành của TPCP và kỳ hạn danh mục nợ TPCP thời gian qua đã đạt và vượt mục tiêu của Quốc hội, Chính phủ đề ra tại Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 9 tháng 11 năm 2016 của Quốc hội về kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm giai đoạn 2016-2020; Quyết định số 1191/QĐ-TTg ngày 14/8/2017 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Lộ trình phát triển thị trường trái phiếu Việt Nam đến năm 2020 (tối thiểu 70% khối lượng TPCP phát hành có kỳ hạn từ 5 năm trở lên, kỳ hạn còn lại danh mục nợ khoảng 6-7 năm,...), khẳng định kết quả thực hiện cơ cấu nợ công theo chủ trương của Quốc hội, Chính phủ.

Tiết kiệm chi phí vay nợ: Quản lý nợ công hiệu quả đặt ra yêu cầu về giảm thiểu các loại rủi ro, giảm chi phí vay trong điều kiện xây dựng danh mục nợ phù hợp về kỳ hạn và loại hình vay nợ.

Thời gian qua, trong điều kiện nền kinh tế vĩ mô được Chính phủ điều hành ổn định, mặt bằng lãi suất thị trường được cải thiện theo hướng giảm dần, KBNN bám sát thị trường và điều hành linh hoạt công tác huy động vốn. Nhờ đó, lãi suất phát hành TPCP giảm mạnh từ mức 12%/năm (năm 2011) xuống mức 6,54%/năm (năm 2014) và tiếp tục giảm dần xuống mức 5,98%/năm (năm 2017) và 4,71%/năm (năm 2018), góp phần giảm chi phí, tăng hiệu quả công tác quản lý nợ công.

Kết quả phát hành TPCP phụ thuộc rất nhiều vào tình hình thị trường tài chính, tiền tệ trong, ngoài nước và nhu cầu của các nhà đầu tư. Thị trường TPCP cần duy trì hoạt động thường xuyên, không phải chỉ hoạt động khi NSNN cần vốn. KBNN không thể tập trung huy động một khối lượng TPCP lớn thời điểm cuối năm khi thanh khoản của các nhà đầu tư TPCP căng thẳng.

Điều này một mặt dẫn đến khả năng không huy động được, mặt khác tăng chi phí huy động (khoảng 1-2%/năm so với đầu năm), đồng thời NSNN phải trả chi phí vay cao trong thời gian dài suốt vòng đời trái phiếu (ví dụ hiện nay khoảng 12-13 năm).

Có thể lượng hóa tiết kiệm chi phí vay như sau: Ví dụ, năm 2017, KBNN huy động 244.220 tỷ đồng TPCP kỳ hạn bình quân 12,74 năm, lãi suất bình quân 5,98%/năm. Nếu cùng khối lượng vay năm 2017 nhưng với lãi suất vay bình quân năm 2016 là 6,49%/năm thì trong 13 năm sắp tới, mỗi năm NSNN tiết kiệm chi trả lãi 1.245,5 tỷ đồng. Nếu cùng khối lượng vay năm 2017 nhưng với lãi suất vay bình quân năm 2011 là 12%/năm thì trong 13 năm sắp tới, mỗi năm NSNN tiết kiệm chi trả lãi 14.702 tỷ đồng.

Gắn kết chặt chẽ công tác phát hành TPCP và quản lý NQNN: Ngân quỹ nhà nước (NQNN) được hình thành từ các quỹ NSNN (trung ương và các địa phương), tiền gửi của các quỹ tài chính nhà nước, đơn vị, tổ chức kinh tế tại KBNN. KBNN thực hiện quản lý ngân quỹ bên cạnh mục tiêu đáp ứng kịp thời đầy đủ nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN còn đảm bảo mục tiêu hiệu quả thông qua việc sử dụng các nghiệp vụ quản lý ngân quỹ để gắn kết quản lý ngân quỹ và quản lý nợ theo các thông lệ tốt trên thế giới.

Bên cạnh vay từ thị trường TPCP, KBNN có thể cân đối, sử dụng NQNN để tạm ứng cho NSTW và NSĐF đáp ứng nhu cầu chi cần thiết, cấp bách khi nguồn thu chưa tập trung kịp thời nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng quan trọng thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

Sử dụng nguồn NQNN tạm thời nhàn rỗi, giảm áp lực phát hành TPCP khi thị trường khó khăn, một mặt giúp KBNN hoàn thành nhiệm vụ vay để cân đối NSNN, một mặt giảm sức ép tăng mặt bằng lãi suất khi nhu cầu vay tăng hoặc thị trường biến động. Thông qua việc tạm ứng NQNN cho NSTW, KBNN tiết kiệm chi phí vay nợ cho NSNN.

Năm 2018, đánh giá khả năng phát hành TPCP khó khăn, KBNN đã trình Bộ Tài chính điều chỉnh giảm nhiệm vụ phát hành TPCP và cuối năm cân đối tạm ứng NQNN 45.500 tỷ đồng để đảm bảo đủ nhu cầu cân đối thu chi NSNN đồng thời giữ mặt bằng lãi suất phát hành ở mức phù hợp, tạo thuận lợi cho việc phát hành TPCP ngay từ đầu năm 2019.   

Phát triển thị trường TPCP: Thị trường TPCP trở thành kênh huy động vốn quan trọng của nền kinh tế. Lãi suất TPCP do KBNN phát hành từng bước trở thành lãi suất chuẩn để các công cụ nợ khác trên thị trường tham chiếu.

Vai trò của TPCP trong việc phát triển thị trường trái phiếu trong nước

Hình thành thị trường TPCP chuyên nghiệp: Sự ra đời của thị trường trái phiếu chuyên biệt năm 2009 đánh dấu bước ngoặt trong việc phát triển toàn diện thị trường TPCP của Việt Nam nói chung và công tác phát hành TPCP của KBNN nói riêng. KBNN không còn thực hiện phát hành TPCP theo phương thức bán lẻ mà chủ yếu thực hiện bằng đấu thầu, đảm bảo thông tin minh bạch, đơn giản hóa thủ tục, tiết kiệm chi phí tổ chức phát hành, phù hợp với thông lệ quốc tế.

Sản phẩm trái phiếu đa dạng: Trên cơ sở nghiên cứu nhu cầu thị trường và định hướng cải thiện cơ sở nhà đầu tư, hàng năm KBNN thăm dò và mở rộng dần các loại kỳ hạn trái phiếu, đáp ứng nhu cầu đa dạng của các đối tượng khác nhau. Năm 2015 đưa ra thị trường trái phiếu kỳ hạn 20 và 30 năm lần đầu theo phương thức bán lẻ và sau đó thực hiện đấu thầu thường xuyên, thu hút sự các nguồn vốn dài hạn từ các công ty bảo hiểm, quỹ đầu tư...

Bên cạnh trái phiếu truyền thống trả lãi cố định còn có các hình thức trái phiếu không trả lãi định kỳ, trái phiếu có kỳ trả lãi đầu tiên ngắn hơn hoặc dài hơn kỳ trả lãi chuẩn để tăng hiệu quả QLNQ, quản lý danh mục nợ TPCP.

Đa dạng và cải thiện cơ cấu nhà đầu tư trái phiếu: Từ chỗ trên 80% nhà đầu tư TPCP là các NHTM, hiện nay cơ cấu nhà đầu tư đang chuyển dịch theo hướng tăng dần tỷ lệ nhà đầu tư dài hạn là các công ty bảo hiểm, quỹ đầu tư; giảm dần sự phụ thuộc vào hệ thống NHTM.

Trước năm 2016, NHTM thường nắm giữ khoảng 80% khối lượng trái phiếu do KBNN phát hành, hiện nay tỷ lệ này giảm xuống khoảng 47% (năm 2018), giúp thị trường trái phiếu ổn định, bền vững hơn trước những biến động ngắn hạn trên thị trường tiền tệ.

Thực hiện các nghiệp vụ tái cơ cấu nợ để hỗ trợ quản lý nợ: Trên thế giới, nghiệp vụ hoán đổi và mua lại TPCP là các nghiệp vụ cơ cấu nợ chủ động thường xuyên được thực hiện. Với chủ trương tái cơ cấu danh mục nợ, thời gian qua KBNN đã nhiều lần thực hiện hoán đổi TPCP để tái cơ cấu danh mục TPCP, giảm rủi ro hoặc để cải thiện thanh khoản như: hoán đổi các trái phiếu có kỳ hạn còn lại tương đương để hình thành các mã có giá trị niêm yết lớn, thúc đẩy thanh khoản trên thị trường trái phiếu thứ cấp hoặc gom các trái phiếu có kỳ hạn còn lại ngắn để hoán đổi sang trái phiếu có kỳ hạn dài hơn, kéo dài kỳ hạn danh mục nợ.

Bên cạnh đó, việc chuyển đổi các khoản vay của BHXH sang hình thức TPCP cũng là cách thức tái cơ cấu các khoản nợ của Chính phủ. Dự kiến năm 2019, KBNN sẽ tiếp tục thực hiện hoán đổi trái phiếu để giúp giảm rủi ro đảo nợ của NSNN trong những thời điểm khối lượng TPCP đến hạn lớn (các năm 2020-2021).  

Giải pháp phát triển thị trường trái phiếu để tăng cường hiệu quả cải cách quản lý nợ công

Đa dạng sản phẩm trái phiếu để phát triển thị trường: Việc NSNN huy động được khối lượng lớn trái phiếu dài hạn với chi phí hợp lý trong những năm gần đây chứng tỏ niềm tin của nhà đầu tư vào sự ổn định nền kinh tế vĩ mô trong tương lai.

Mặc dù đánh giá cao kết quả tái cơ cấu nợ của Việt Nam từ năm 2015 trở lại đây, các chuyên gia WB tại hội thảo về Chiến lược phát triển KBNN cho rằng việc Việt Nam không phát hành loại dưới 5 năm như hiện nay dẫn đến thiếu lãi suất tham chiếu cho phân đoạn thị trường ngắn hạn, hạn chế thị trường phát triển.

Do đó, cần cân cân đối phát hành trái phiếu ngắn hạn với khối lượng phù hợp để thiết lập đường cong lãi suất chuẩn có đầy đủ kỳ hạn như thông lệ quốc tế. Các chuyên gia cũng khuyến nghị Bộ Tài chính (KBNN) phải duy trì thị trường thường xuyên, thanh khoản để đảm bảo khi NSNN có nhu cầu vay là có thể thực hiện.

Việc đa dạng hóa sản phẩm cho thị trường cần tính đến các loại trái phiếu có cơ chế phòng ngừa rủi ro lạm phát, giúp tối ưu hóa lợi nhuận cho các nhà đầu tư, giảm rủi ro khi đầu tư như trái phiếu gắn với chỉ số lạm phát, trái phiếu có lãi suất thả nổi... với một tỷ trọng phù hợp trong tổng mức phát hành, vẫn tập trung vào các sản phẩm truyển thống như hiện nay.

Thực hiện các nghiệp vụ cơ cấu nợ: Hoán đổi trái phiếu là nghiệp vụ cơ cấu nợ phổ biến được các nước phát triển thực hiện thường xuyên trong quản lý danh mục nợ.

Việc hoán đổi trái phiếu cần thực hiện liên tục bằng phương thức đấu thầu để đảm bảo đơn giản thủ tục, minh bạch thông tin và tạo thành thông lệ thường xuyên cho thị trường sẽ đạt hiệu quả quản lý nợ cao hơn. Hiện nay các quy định pháp lý đã cho phép tổ chức đấu thầu hoán đổi mua lại TPCP, KBNN sẽ đẩy nhanh tiến độ triển khai trong thời gian tới.

Gắn kết huy động vốn và quản lý NQNN: Trên thế giới, nhiều quốc gia thậm chí thặng dư ngân sách nhưng vẫn thực hiện phát hành trái phiếu với mục tiêu phát triển thị trường vốn, duy trì kênh huy động vốn khi Chính phủ có nhu cầu. Trường hợp Việt Nam, tại một số thời điểm thặng dư NQNN cao nhưng không nên quá lạm dụng nguồn NQNN để giảm phát hành TPCP do đây là nguồn vốn có tính chất tạm thời.

Việc sử dụng toàn bộ/phần lớn số dư ngân quỹ vay thay thế cho việc phát hành TPCP sẽ hạn chế sự phát triển bền vững của thị trường TPCP, có thể gây rủi ro thanh khoản cho KBNN, mặt khác tạo áp lực trả nợ cho NSNN trong ngắn hạn, ảnh hưởng đến tính an toàn, bền vững của ngân sách và nợ công. Do đó, KBNN cần tính toán sử dụng một tỷ lệ NQNN phù hợp trong tổng mức phát hành trái phiếu để đảm bảo đồng thời hiệu quả quản lý ngân quỹ và phát triển thị trường.

Công tác phát hành TPCP trong thời gian qua đã góp phần tích cực trong việc cơ cấu lại nợ công theo chủ trương, định hướng của Đảng, Quốc hội và Chính phủ. Chất lượng, hiệu quả cải cách quản lý nợ công là một trong các yếu tố giúp tổ chức xếp hạng tín nhiệm quốc tế Fitch đánh giá tích cực, nâng hệ số tín nhiệm quốc gia của Việt Nam từ mức BB- lên BB vào tháng 5/2018.

Tuy nhiên, để tiếp tục tái cơ cấu nợ và xây dựng thị trường TPCP trở thành kênh huy động vốn dài hạn hiệu quả cho NSNN cần tiếp tục triển khai đồng bộ các giải pháp để tăng quy mô và chất lượng thị trường trái phiếu theo hướng công khai, minh bạch phù hợp với các thông lệ quốc tế.

KB